Бюджетный процесс

ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проект закона области «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»

Показатели прогноза социально-экономического развития Кировской области базировались на сценарных условиях развития РФ.

Областной бюджет формируется исходя из параметров прогноза социально-экономического развития Кировской области по варианту, предполагающему более высокие показатели.

При формировании бюджета учтены внесенные ранее предложения Контрольно-счетной палаты Кировской области по отдельным вопросам осуществления бюджетного процесса:

-       по качеству планирования налоговых доходов;

-       по увеличению дотаций и уменьшению субсидий на выравнивание в целях снижения разрыва бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

-       по планированию публичных нормативных обязательств в части социальных выплат с учетом реальной потребности.

Доходы областного бюджета

Объем доходов областного бюджета на 2012 год предусматривается в сумме 35 094,4 млн. рублей, что ниже оценки текущего года на 854,5 млн. рублей или на 2,2%, в связи с неполным учетом безвозмездных поступлений, так как распределение указанных средств будет осуществляться Правительством Российской Федерации в последующий период.

Планирование доходов областного бюджета осуществлено в соответствии с Постановлением Правительства области от 21.07.2008            № 140/284 «Об утверждении Методики формирования доходов областного бюджета».

Классификация доходов областного бюджета соответствует классификации доходов установленной БК РФ и Министерством финансов РФ на 2012 год.

Доходы бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета на 2012 год спрогнозированы в сумме 21 103,0 млн. руб. В структуре проекта областного бюджета на 2012 год эти доходы составляют 60,2%, в оценке текущего года составляют 54,1%. Планируется увеличение доли этих доходов в 2013 году до 65,1%, в 2014 году – 66,1%.

Налоговые доходы

При планировании объема налоговых доходов областного бюджета учтены вступающие в силу с 1 января 2012 года законодательные акты, предусматривающие внесение изменений и дополнений в налоговое и бюджетное законодательство, оказывающие влияние на доходы областного  бюджета.

Налоговые доходы спрогнозированы в объеме 20 128,9 млн. руб., что выше ожидаемой оценки текущего года на 1 608,6 млн. руб. или на 8,7%. К уровню 2010 года рост поступлений составляет 26,7%.

В 2011 году основная масса налоговых доходов областного бюджета приходится на поступления налога на доходы физических лиц (33,4%), налога на прибыль организаций (32,0%), акцизов по подакцизным товарам (19,7%), налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (7,0%), налога на имущество (5,1%) и транспортного налога (2,3%).

На 2012 год запланирован рост поступлений налога на доходы физических лиц по сравнению с ожидаемой оценкой текущего года на 9,7%, налога на прибыль на 8,6%, акцизов на 3,5%, налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, на 28,1%.

В консолидированном бюджете области на 2012 год учтено 64,8% от недоимки реальной к взысканию. Из нее:

- по налогу на прибыль – 100%,

- по налогу на доходы физических лиц – 47,5%,

- по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения – 78,2%,

- по региональным налогам – 48,1%, в том числе, налог на имущество организаций – 60,2%, транспортный налог – 39,7%.

Контрольно-счетной палатой области произведены расчеты и оценка прогнозных показателей основных доходных источников областного бюджета на 2012 год, которые подтверждают обоснованность запланированных объемов поступлений налоговых доходов областного бюджета.

Проведенный в 2011 году анализ вскрыл внутренние резервы увеличения налогового потенциала области и значительные потери бюджета от предоставления льгот, как на федеральном, так и на региональном уровне. Требуется проведение более глубокого анализа эффективности предоставления региональных налоговых льгот и замена их адресной государственной поддержкой.

Неналоговые доходы

Общий объем неналоговых доходов на 2012 год, спрогнозирован в сумме 974 108,9 тыс. рублей, что ниже ожидаемой оценки текущего года на
147 941,4 тыс. рублей, или на 13,2%. На 2012 год по всем видам неналоговых доходов, за исключением штрафов, санкций и возмещения ущерба, планируется снижение к ожидаемой оценке 2011 года. На 2013-2014 годы прогнозируется рост неналоговых доходов к предыдущему году на 4,3% и 4,9% соответственно. Удельный вес неналоговых доходов в общей структуре доходов в соответствии с проектом областного бюджета является постоянным показателем - 2,8%.

В пояснительной записке к законопроекту указан ряд причин снижения поступления неналоговых доходов. Анализ формирования неналоговых доходов областного бюджета на 2012 год свидетельствует о наличии резервов их увеличения в сумме 26 334,6 тыс. руб., связанных с более эффективным управлением государственным имуществом и своевременной работой по взысканию существующей задолженности по плате за использование лесов (Приложение №1).

При этом следует отметить, что первоначальное занижение планируемых показателей при планировании неналоговых доходов областного бюджета имело место и в прошлые годы. В результате фактическое исполнение показателя от первоначального плана  в 2009 году составило 255,9%, в 2010 году – 153,1%.

Вышеуказанные резервы по неналоговым доходам необходимо учесть при внесении изменений в ходе исполнения областного бюджета.

Расходы областного бюджета

Объем расходов областного бюджета на 2012 год запланирован в сумме  38 465 241,9  тыс. рублей, на 2013 год – 39 372 403 тыс. рублей, на 2014 год – 39 787 514,7 тыс. рублей.

Расходы областного бюджета на 2012 год выше первоначального плана 2011 года на 16,9%. При этом к ожидаемому исполнению областного бюджета за 2011 год (40 491,2 млн. руб.) общий объем расходов планируется со снижением на 5%.

Как и в предыдущие годы сохранена социальная направленность бюджета,  которая обусловлена принятыми расходными обязательствами. Отмечается рост доли расходов на социально-культурную сферу в общей структуре расходов областного бюджета в 2012 году по сравнению с уточненным бюджетом 2011 года с 59,7% до 64,9%. На 2012 год данные расходы предусмотрены в сумме 24 944 728,6 тыс. руб.

По отраслевой структуре расходов областного бюджета на 2012 год отмечается как увеличение, так и снижение расходов по отдельным разделам по отношению к уточненному плану 2011 года.

Так  наблюдается снижение доли расходов по разделу «Социальная политика» с 23,5% по оценке 2011 года  до 21,8% в 2014 году, «Жилищно-коммунальное хозяйство» с 6% до 3,8% соответственно.

Сокращение расходов по социальной политике в 2012 году по сравнению с 2011 годом отмечается по социальным выплатам и межбюджетным трансфертам, в том числе за счет средств федерального бюджета, и объясняется тем, что расходы запланированы с учетом их потребности.

Поступление средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства предусмотрено только на 2012 год, в соответствии с пунктом 1 статьи 25 Федерального Закона № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства»   с 1 января 2013 года Фонд прекращает деятельность, соответственно поступление средств на 2013 и 2014 годы не предусмотрено.

Наибольшее увеличение плановых расходов бюджета в 2012 году отмечается по разделу «Физическая культура и спорт» в 1,7 раза, которое связано в основном с завершением строительства универсального спортивно-зрелищного комплекса в г. Кирове (150  млн. рублей) и строительством крытого тренировочного катка с искусственным льдом, г. Киров (50  млн. руб.).

По разделу «Национальная экономика» увеличение расходов планируется на уровне 12,6%, за счет увеличения расходов на сельское хозяйство, транспорт и дорожную деятельность.

Доля расходов на образование увеличивается с 16,4% до 23%, в связи с реализацией комплексного плана модернизации общего образования.

Расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» планируются со снижением на 90%, в связи с финансовым обеспечением деятельности полиции с 01.01.2012 года за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с требованиями ст.179⁴ БК РФ и ст. 14² Закона Кировской области от 28.09.2007 № 162-ЗО «О бюджетном процессе в Кировской области» вступающими в силу с 1 января 2012 года, порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Кировской области должен устанавливаться нормативным правовым актом Правительства области.

В настоящее время порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Кировской области не установлен.

Для того чтобы использовать бюджетные ассигнования дорожного фонда Кировской области Правительству области необходимо в соответствии с требованиями действующего законодательства своим нормативным правовым актом установить порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда Кировской области.

 Программно-целевая часть

Формирование проекта закона области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» осуществлено на основе программно-целевого метода планирования расходов бюджета.

В общем объеме расходов областного бюджета на 2012 год 34 227 416,0 тыс. рублей запланированы на реализацию целевых программ. Таким образом, программно-целевая часть составляет 89% от общего объема расходов бюджета.

В течение 2012 года планируется реализовать 33 областные целевые программы на общую сумму 6 486 700 тыс. руб. и 79 ведомственных целевых программ на общую сумму 27 226 086,2 тыс. руб.

Первоначальной редакцией Закона об областном бюджете на 2011 год утверждена реализация целевых программ на общую сумму 29 620 855,6 тыс. руб., в том числе 29 областных целевых программ и 76 ведомственных целевых программ на общую сумму соответственно 4 827 040,6 тыс. руб. и 24 734 082 тыс. руб. Общий объем программно-целевых расходов в 2012 году по отношению к 2011 году планируется с увеличением на 14%.

Областные целевые программы

Проектом закона области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» предусмотрено финансирование областных целевых программ:

- 2012 год – в сумме 6 486 700 тыс. рублей;

- 2013 год – в сумме 5 733 299 тыс. рублей;

- 2014 год – в сумме 3 977 241 тыс. рублей.

Расходы на реализацию областных целевых программ (далее ОЦП) предусмотрены в законопроекте не в полном объеме паспортных значений. В 2012 году предусмотрено только 61% от общего объема финансирования, утвержденного Программами, в 2013 году – 50%, в 2014 году – 36%.

При учете в расходах областного бюджета в полном объеме средств на реализацию областных целевых программ, утвержденных и действующих в период 2012-2014 годов, расходы областного бюджета должны увеличиться на 4147,2 млн. руб., 5733,3 млн. руб. и 7070,7 млн. руб. соответственно.

Следует отметить, что из 33 областных целевых программ, финансирование которых предусмотрено в 2012 году, по 14 Программам объем средств, предусмотренный проектом закона, составляет менее 30%.

Так, например:

- 10% (5 000 тыс. рублей) - ОЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Кировской области» на 2011-2013 годы;

- 11% (4 175 тыс. рублей) - ОЦП «Развитие доступной среды жизнедеятельности для инвалидов в Кировской области» на 2012-2015 годы;

- 15% (46 000 тыс. рублей) - ОЦП «Социальное развитие села» на 2010-2013 годы;

- 17% (12 330 тыс. рублей) - ОЦП «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Кировской области» на 2010-2020 годы;

- 18% (130 600 тыс. рублей) - ОЦП «Развитие системы здравоохранения Кировской области» на 2012-2014 годы.

В проекте закона на 2013 год по 15 из 25 долгосрочных Программ объемы финансирования в сумме 1 534 900 тыс. рублей не предусмотрены.

В проекте закона на 2014 год по 12 из 17 долгосрочных Программ объемы финансирования в сумме 4 023 292 тыс. рублей так же не предусмотрены. (Приложение № 2)

В нарушение п. 2 ст.179 БК РФ, порядков разработки, формирования и реализации краткосрочных и долгосрочных программ, утвержденных постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2008 № 124/67 предусмотрены ассигнования на 2 областных целевых программы, не утвержденные Правительством области:

- «Развитие культуры Кировской области" на 2010-2014 годы» 62 600 тыс. рублей;

- «Развитие системы ипотечного жилищного кредитования в Кировской области на 2012-2014 годы» 70 000 тыс. рублей.

Проектом закона области предусмотрены условно утверждаемые расходы в объемах: в 2013 году – ­ 960 303 тыс. рублей, в 2014 году – 1 894 644 тыс. рублей.

На первый год планового периода условно утверждаемые расходы в соответствии с БК РФ должны составлять не менее 2,5% от общего объема расходов, на второй год – не менее 5% от общего объема расходов. В проекте закона эти расходы рассчитаны не от общего объема расходов, а от объема расходов определенных без учета условно утверждаемых расходов.

В пояснительной записке к проекту закона области, в 2013 и 2014 годах отражено, что часть расходов на реализацию ОЦП учтена в объеме условно утверждаемых расходов.

Вместе с тем, условно утверждаемые расходы не должны привязываться к конкретным расходам. К тому же в случае направления в 2013 и 2014 годах 100% условно утверждаемых расходов на реализацию ОЦП, объем их финансирования в областном бюджете составит соответственно 58% и 53% от общего объема, предусмотренного Программами.

Сравнительным анализом установлено несоответствие объемов расходов в проекте бюджета на 2012 год на реализацию областных целевых программ и предусмотренных Программой социально-экономического развития 2011-2013 годы, утвержденной Законом Кировской области от 25.02.2011 №613-ЗО.

По 9 областным целевым программам объем финансирования, предусмотренный проектом закона на 2012 год, составляет менее 30% от объемов, установленных на указанный год программой социально-экономического развития области на 2011-2013 годы. Так, например:

-     29% - ОЦП «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Кировской области» на 2010-2020 годы;

-     21% - ОЦП  «Развитие образования Кировской области» на 2012-2015 годы;

-     11% - ОЦП «Развитие жилищного строительства в Кировской области» на 2012-2015 годы;

-     10% - ОЦП «Газификация Кировской области» на 2012 год.

Недостаточное финансовое обеспечение областных целевых программ без корректировки программных мероприятий и целевых показателей нивелирует преимущества программно-целевого метода расходов бюджета.

Ведомственные целевые программы

Общая сумма расходов на реализацию ведомственных целевых программ (далее – ВЦП) утверждена законопроектом на 2012 год в сумме 27226086,2 тыс. рублей, на 2013 год в сумме 28505567,1 тыс. рублей и на 2014 год в сумме 29770212,3 тыс. рублей.

Во исполнение требований ст.16 Закона Кировской области от 28.09.2007 № 162-ЗО «О бюджетном процессе в Кировской области» бюджетные ассигнования на реализацию ВЦП предусмотрены в составе ведомственной структуры расходов областного бюджета по каждой программе и соответствующему ей уникальному коду виду расходов областного бюджета.

Наименования ряда ВЦП, реализуемых в 2012 году, в законопроекте не соответствует наименованиям, утвержденным субъектами бюджетного планирования, а именно в приложениях 5, 12, 15 к проекту закона отсутствует период действия программ.

Кроме того, объемы расходов, предусмотренные ВЦП, необходимо привести в соответствие с бюджетными ассигнованиями, утвержденными в Законе области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

Анализ полноты учета плановых заданий по предоставлению государственных услуг

Ассигнования на оказание государственных услуг определены в соответствии с Методикой планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основании финансового норматива и количественного показателя, характеризующего объем оказываемой услуги.

Вместе с тем Контрольно-счетная палата отмечает, что в установленный срок до 01.10.2011 не утверждены Порядки формирования нормативных финансовых затрат на оказание автономными учреждениями государственных услуг следующими главными распорядителями средств областного бюджета:

-     департаментом образования Кировской области;

-     департаментом социального развития Кировской области;

-     департаментом информационной работы Кировской области;

-     управлением государственной службы занятости населения Кировской области.

При проведении в 2011 году контрольных мероприятий в автономных учреждениях подведомственных департаменту образования Кировской области, департаменту информационной работы Кировской области, департаменту развития предпринимательства и торговли Кировской области, управлению по физической культуре и спорту Кировской области Контрольно-счетной палатой Кировской области было установлено, что:

-     значительная часть субсидий автономным учреждениям планировалась «от достигнутого» (с применением индекса-дефлятора), т.к. необходимые для планирования нормативы, методики и тарифы по ряду направлений главными администраторами бюджетных средств не были утверждены. В связи с чем оценка потребности в предоставлении государственных услуг зачастую носила формальный характер. Не в полной мере учитывалась реальная потребность в государственных услугах населением и юридическими лицами.

-     отсутствовал должный контроль за использованием субсидий со стороны главных распорядителей бюджетных средств.

В целях эффективного расходования бюджетных средств установить контроль за разработкой нормативов финансовых затрат всеми главными администраторами бюджетных средств. 

Межбюджетные трансферты

Из областного бюджета местным бюджетам предоставляются дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, безвозмездные перечисления государственным фондам.

  В общей сумме расходов доля межбюджетных трансфертов составляет в среднем  около 43%.

Проектом бюджета на 2012 год увеличивается дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности на 11,2% и сокращается доля предоставляемых субсидий на 31% по сравнению с уточненным планом 2011 года. Кроме этого, часть дотации заменена дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц на 2012 год – 222,8 млн. рублей (11 муниципальных образований), на 2013 год – 195,4 млн. рублей (10 муниципальных образований), на 2014 год – 195,6 млн. рублей (10 муниципальных образований).

В целях стимулирования органов местного самоуправления по увеличению поступлений доходов проектом областного  бюджета предусмотрены:

 - дотации местным бюджетам на стимулирование развития муниципальных образований  в сумме 60,0 млн. руб.;

 -   дотации на стимулирование по выполнению показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по Указу Президента РФ от 28.04.2008              № 607 в сумме 10,0 млн. руб.;

-  межбюджетные трансферты, направленные на активизацию работы органов местного самоуправления  по введению самообложения граждан в сумме 10,0 млн. руб.;

- гранты муниципальным районам (городским округам) за качество организации и осуществления бюджетного процесса - 10,0 млн. руб.;

- субсидии  на софинансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований – 200,0 млн. руб.

Изменение межбюджетных трансфертов направлено на повышение самостоятельности бюджетов муниципальных образований.

Выборочной проверкой методик распределения межбюджетных трансфертов нарушений не выявлено.

Дефицит

Расходы областного бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов не обеспечиваются плановыми доходами, в результате дефицит областного бюджета сложился: в 2012 году в объеме 3 371 533,9 тыс. рублей, в 2013 году  - 2 514 627,0 тыс. рублей, в 2014 году  - 1 531 976,1 тыс. рублей.

В течение 2012-2014 годов отмечается снижение дефицита областного бюджета в 2012 году по сравнению с оценкой 2011 года на 811,1  млн. руб. или на 19,3% планируется снижение дефицита и в плановом периоде.

Источники финансирования дефицита бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов определены в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Отмечается значительный рост объемов привлечения кредитов кредитных организаций. Так в 2010 году они составили 4370,0 млн. руб., в  оценке 2011 году – 7045,8 млн. руб., с 2012 по 2014 год ожидается их увеличение на 27%.

Получение кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемых под более низкий процент, на период 2012-2014 годов не планируется.

Кроме того, одним из источников покрытия дефицита предлагается утвердить использование остатков бюджетных средств в объеме 500 млн. руб. в 2012 году и по 750 млн. руб. в 2013 и 2014 годах.

Дефицит областного бюджета в 2012-2014 годах не превышает ограничений, установленных бюджетным законодательством.

Государственный долг

Прослеживается тенденция увеличения государственного долга в 2012-2014 годах с 12 350,0 млн.руб. на конец 2012 года до 14 500 млн.руб. на конец 2014 года.

В 2012 году рост долговой нагрузки областного бюджета (в % к доходам областного бюджета без учета безвозмездных перечислений) составит 6 процентных пунктов. В 2013-2014 годах этот показатель снижается с 58% до 57%.

В связи со значительным уровнем долговой нагрузки областного бюджета в 2012-2014 годах предоставление государственных гарантий Кировской области юридическим лицам не планируются.

Расходы на обслуживание государственного долга в 2012 году планируется увеличить по сравнению с первоначальным планом 2011 года с 385 млн. рублей до 500 млн. рублей или на 30%, что обусловлено увеличением планируемого объема привлечения кредитных ресурсов. На 2013 и 2014 годы расходы на обслуживание государственного долга также планируются в объеме по 500 млн. рублей ежегодно.

Предельные объемы государственного долга, предусматриваемые Законопроектом на 2012-2014 годы, не превышают ограничений, установленных бюджетным законодательством.

Контрольно-счетная палата обращает внимание на необходимость сдержанной долговой политики.

Замечания технического характера

Допущено несоответствие наименования областной целевой программы «Развитие культуры Кировской области» на 2010-2014 годы, отраженное в приложении 14 и текстовых статьях 22 и 24 законопроекта.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

 

По основным параметрам проекта закона Кировской области «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов» замечаний нет. Вместе с тем Контрольно-счетная палата предлагает Правительству Кировской области:

1.1.    Провести анализ эффективности предоставления региональных налоговых льгот и заменить их адресной государственной поддержкой. В связи с увеличением в структуре доходов областного бюджета доли налоговых доходов, продолжить работу по укреплению собственного налогового потенциала и осуществлять более качественное администрирование доходов всеми участниками бюджетного процесса.

1.2.    Учесть имеющиеся резервы по увеличению неналоговых доходов, связанных с более эффективным управлением государственным имуществом и своевременной работой по взысканию существующей задолженности по плате за использование лесов, при внесении изменений в областной бюджет в 2012 году.

В целом расходные обязательства предусмотренные законодательством для субъекта РФ учтены и отвечают основным направлениям бюджетного послания Губернатора Кировской области на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов. При этом Контрольно-счетная палата предлагает:

2.1.    Привести областные целевые программы в соответствие с ассигнованиями, предусмотренными в областном бюджете и Программой социально-экономического развития региона на 2011-2013 годы.

2.2.    Обеспечить разработку нормативов финансовых затрат всеми субъектами бюджетного планирования в целях эффективного расходования бюджетных средств.

2.3.    Провести инвентаризацию ведомственных целевых программ на соответствие объемам ассигнований, утвержденных Законом области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

2.4.    Принять нормативный правовой акт о порядке формирования и использовании бюджетных ассигнований дорожного фонда Кировской области.

2.5.    Проводить в 2012 году и плановом периоде 2013-2014 годов сдержанную долговую политику.

С учетом замечаний проект Закона Кировской области «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов»  может быть принят.

Дополнительные материалы

• Заключение бюджет 2012, 2013-2014