Доклад на семинаре Департамента финансов Кировской области по теме «Финансовый контроль и повышение его эффективности» 04 апреля 2013 года
Методическая основа учета выявляемых нарушений - утвержденный распоряжением председателя КСП «Классификатор нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса».
Все нарушения и недостатки сгруппированы по 5 главам (разделам, подразделам, группам) 4х значный код.
В 2012 году КСП выявлено 1484 нарушения, на 110 нарушений больше, чем в 2011 году.
- 1. Нарушения и недостатки при исполнении бюджетов.
В соответствии с классификатором нарушений и недостатков, допускаемых участниками бюджетного процесса, в 2012 году выявлено 458 нарушений при исполнении бюджетов на 8,3% больше, чем в 2011 году. Доля этих нарушений составила 80,1 % от общей суммы нарушений.
Нарушения установлены в 159 объектах проверок (на 15,2 % больше, чем в 2011 году).
Наибольшая доля нарушений (86,9 % в 2012 году) и (83,7% в 2011 году) – это нарушения и недостатки при расходовании бюджетных средств.
Характерными нарушениями при исполнении бюджетов являются:
- Оплата работ завышенного объема, завышенной стоимости, включающей не предусмотренные расходы.
Установлено 99 фактов таких нарушений в 8 объектов проверок. По сравнению с 2011 годом количество этих нарушений увеличилось почти в 2 раза.
В их числе 78 нарушений – оплата принятых по недостоверным актам формы КС-2, но не выполненных работ при ремонте 45 многоквартирных домов.
- Нарушения, связанные с переплатами и неположенными выплатами.
Установлено 79 нарушений, связанных с переплатами и неположенными выплатами в 15 объектах проверок. Почти в 4 раза увеличилось количество объектов, и в 1,8 раза количество нарушений.
В их числе:
возмещение расходов лицам, которым они не предусмотрены,
не соблюдение норм расходов на выплату заработной платы,
необоснованное перечисление средств за питание,
оплата работ не предусмотренных в ПСД,
необоснованное возмещение расходов по питанию при участии в семинарах, совещаниях, курсах повышения квалификации,
финансирование расходов, не предусмотренных нормами, либо не соблюдение норм расходования средств на обеспечение питанием,
финансирование мероприятий, не включенных в календарный план.
- Нарушения, связанные с неправомерным изменением условий при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов и договоров.
Выявлено 36 фактов нарушений, связанных с неправомерным изменением условий при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов и договоров в 11 объектах проверок. Количество объектов и нарушений увеличилось в 4 раза.
Проверками установлены нарушения требований ч. 5 ст. 9 ФЗ № 94-ФЗ. В том числе заключались дополнительные соглашения в части переноса оплаты поставщикам за поставленное оборудование на более ранние сроки, что в результате явилось причиной длительного не использования приобретенного оборудования.
- Финансирование капитальных вложений при отсутствии утвержденной проектно-сметной документации на объекты.
В 16 объектах установлено 28 нарушений, связанных с финансированием капитальных вложений при отсутствии утвержденной проектно-сметной документации на объекты. В 2 раза увеличилось количество объектов и в 2,8 раза количество нарушений.
Выполнение строительных работ при отсутствии проектной документации (или ее низком качестве) выявлено практически по всем объектам проверки: капремонт и реконструкция детских садов, школ, больниц, строительство и ремонт объектов спорта, модернизация объектов ЖКХ.
Отсутствие проектной документации по большинству объектов капитального ремонта при недостаточном контроле создает риски нарушения принципа результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Бюджетные средства расходуются при отсутствии конкретных заданных результатов, которые должны фиксироваться в проектной документации, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования.
Следствием отсутствия проектной документации также являются систематические нарушения в сфере размещения заказа: замена видов и объемов работ, материалов, без соблюдения надлежащей процедуры, незаконное продление сроков выполнения работ.
В результате это приводит к низкому качеству выполнения работ, а в ряде случаев к дополнительным расходам бюджета, связанным с исправлением ранее выполненных работ.
Строительство отдельных объектов осуществлялись при отсутствии необходимых положительных заключений государственной экспертизы проектной документации, что создает риски осуществления неэффективных расходов на устранение результатов некачественного выполнения работ.
- Принятие НПА противоречащих БК РФ, либо отсутствие требуемых НПА в части расходования бюджетных средств.
Установлено 28 фактов принятия НПА противоречащих БК РФ, либо отсутствие требуемых НПА в части расходования бюджетных средств. Количество таких нарушений снизилось по сравнению с предыдущим годом в 2,6 раза.
Всего с учетом предложений КСП в 2012 году принято 63 нормативных правовых актов.
Например, на основании предложений КСП Правительством области принято 6 НПА, направленных на оптимизацию процесса формирования и проверки (экспертизы) проектной документации по объектам строительство и ремонт которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований.
Анализом эффективности использования механизма государственного и частного партнерства в дорожной отрасли КСП установлено, что нормативными правовыми актами не предусмотрен раздельный учет кредитных средств, привлекаемых частным партнером для исполнения соглашений о ГЧП. В результате имеется возможность злоупотреблений со стороны частного партнера по предъявлению расходов (процентов по кредитам), не связанных с исполнением соглашений о ГЧП, с целью компенсации за счет бюджетных субсидий.
Учитывая значительное увеличение ассигнований (до 1,3 млрд. рублей) и распространение сферы выполнения работ с использованием ГЧП, кроме дорожных работ, на образование, ЖКХ, культуру, необходимо обеспечить ведение раздельного учета средств, подлежащих компенсации за счет бюджета.
- Нарушения, связанные с не предъявлением требований по уплате контрагентами штрафных санкций, предусмотренных государственными (муниципальными) контрактами и договорами, а также действующим законодательством.
Не снижается количество объектов и нарушений, связанных с не предъявлением требований по уплате контрагентами штрафных санкций, предусмотренных государственными (муниципальными) контрактами и договорами, а также действующим законодательством.
При имеющем место систематическом нарушении подрядчиками договорных условий претензионная исковая работа со стороны государственного заказчика – КОГКУ «УКС», муниципальных заказчиков, бюджетных учреждений недостаточно эффективна, либо отсутствует.
Объем не предъявленных штрафных санкций, выявленный проверками в 2012 году составил 45,7 млн. рублей. В тоже время коммерческие структуры взыскивают даже незначительные суммы за несвоевременную оплату работ по капитальному ремонту в пользу подрядчика.
В соответствие с Законом области № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (статьи 6.1.2. и 6.1.4.) неприменение санкций к поставщикам, исполнителям, подрядчикам за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственными, муниципальными контрактами, (гражданско-правовыми договорами государственных областных бюджетных учреждений) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 10 тыс. рублей.
На областном уровне протоколы составляются департаментом финансов, и штрафы налагаются также департаментом финансов.
На уровне муниципальных образований протоколы составляются главой администрации, штрафы налагаются мировым судьей.
- 2. Нарушения и недостатки при работе с государственной (муниципальной) собственностью.
2. В 1,5 раза увеличилось количество нарушений и недостатков при работе с государственной (муниципальной) собственностью. Почти в 2 раза увеличилось количество объектов, в которых установлены эти нарушения. Сумма нарушений составила 181,1 млн. рублей, или 8,6% от общей суммы нарушений.
В 63 объектах установлено 188 нарушений. 162 нарушения или 86 % от этой группы нарушений допущено при получении и использовании государственной (муниципальной) собственности.
Характерными нарушениями при работе с государственной (муниципальной) собственностью являются:
- Нарушения, связанные с неиспользованием, неполным использованием имущества.
В 23 объектах проверок установлено 90 нарушений связанных с неиспользованием, неполным использованием имущества.
В ходе проведенных в 2012 году контрольных мероприятий установлено наличие неиспользуемого имущества общей балансовой стоимостью 87,0 млн. рублей.
Причинами неэффективного использования имущества, в том числе использования его не по назначению, являются ветхость, не востребованность объектов имущества, бездействие отдельных должностных лиц по принятию мер для его использования, наделение имуществом учреждений без учета целей их создания.
Не используются склады, гаражные боксы, станки, воздушные суда, компьютерное, медицинское оборудование. В ряде случаев на содержание этого имущества расходуются бюджетные средства.
- Неэффективное управление объектами государственной (муниципальной) собственности, убыточной деятельности АО с участием государства.
В 7 объектах проверок установлено 22 факта нарушений, заключающихся в неэффективном управлении объектами государственной (муниципальной) собственности, убыточной деятельности АО с участием государства. Количество этих нарушений увеличилось в 3 раза.
В соответствии с Законом Кировской области от 06.10.2008 «287-ЗО «О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Кировской области» принятие решений о направлении из областного бюджета значительных финансовых ресурсов в уставные капиталы акционерных обществ осуществляется на основании экономического обоснования, подготовленного отраслевым органом исполнительной власти области и согласованного с департаментом государственной собственности. При этом требований к форме и содержанию экономического обоснования нормативными документами не установлено.
Направление областных финансовых и материальных ресурсов в уставные капиталы хозяйственных обществ и последующая концентрация значительных имущественных комплексов в собственности коммерческой организации содержит риск потери имущества в случае возникновения состояния неплатежеспособности организации. В тоже время возможность изъятия имущества в областную собственность отсутствует.
- Нарушения, связанные с непринятием мер по взысканию арендной платы за пользование государственным имуществом.
В 10 объекта установлено 22 нарушения, связанные с непринятием мер по взысканию арендной платы за пользование государственным имуществом.
Областными учреждениями допускались нарушения при сдаче имущества в аренду, что явилось причиной неполного поступления средств в областной бюджет. Имущество предоставлялось в пользование безвозмездно, без проведения торгов, без юридического оформления правоотношений, арендная плата своевременно не индексировалась в зависимости от уровня инфляции, а к арендаторам не применялись меры принудительного взыскания задолженности по арендным платежам.
Замечания и предложения КСП по устранению нарушений и недостатков при управлении и распоряжении областной собственностью приняты органами исполнительной власти:
проиндексирован размер арендных платежей,
зарегистрировано право оперативного управления на объекты недвижимости,
неучтенное имущество включено в реестр и принято к учету,
проведена оценка технического состояния неиспользуемого имущества, принимаются меры по его использованию в других учреждениях.
Введено в эксплуатацию ранее не используемое имущество общей стоимостью 43,5 млн. рублей.
Не использование имущества, приобретенного за счет бюджетных средств, не полное использование имущества в соответствие с классификатором нарушений является неэффективным использованием средств (имущества).
Необходимо разобраться с имуществом, провести инвентаризацию на предмет:
полноты учета, сохранности, технического состояния, наличия регистрации права оперативного управления (на недвижимое имущество), наличие регистрации права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками,
полноты использования,
необходимости для уставной деятельности учреждения.
- 3. Нарушения учета и отчетности.
Более чем на 1/3 снизилось количество объектов и нарушений учета и отчетности. Вместе с тем, в 50 объектах установлено 155 нарушений (6,5% от общей суммы нарушений).
Характерными нарушениями в учете и отчетности являются:
- Отсутствие обязательных реквизитов документов и иных нарушений бухгалтерского учета и отчетности.
Установлено 30 нарушений, связанных с отсутствием обязательных реквизитов документов и иных нарушений бухгалтерского учета и отчетности.
- Несоответствие данных бухгалтерского учета первичным документам.
Выявлено 24 нарушения, связанные с несоответствием данных бухгалтерского учета первичным документам и иных нарушений бюджетного учета и отчетности.
- Нарушения сроков представления отчетов, отчетности.
Проверками установлено 23 факта нарушения сроков представления отчетов, отчетности.
- Нарушения приказов Минфина РФ по бюджетному учету.
Установлено 17 нарушений приказов Минфина РФ по бюджетному учету.
- Предоставление недостоверной отчетности.
Проверками установлено 15 фактов предоставления недостоверной отчетности.
- 4. Иные нарушения и недостатки в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций.
В 166 объектах установлено 418 иных нарушений и недостатков в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций (4,7% от общей суммы нарушений).
Наибольшая доля в этих нарушениях приходится на нарушения при выполнении государственных (муниципальных) задач и функций.
Если в 2011 году 173 нарушения, связанные с несоблюдением положений законов и иных нормативных правовых актов установлены в 64 объектах проверки (органах исполнительной власти и их подведомственных учреждениях), то в 2012 году установлено 195 нарушений в 105 объектах. Увеличилась доля этих нарушений в общем количестве проверенных объектов с 55 % в 2011 году до 86% в 2012 году.
Характерными нарушениями и недостатками в деятельности государственных органов и организаций являются:
- Нарушения при предоставлении субсидий из областного бюджета автономным учреждениям.
Главным распорядителям бюджетных средств необходимо обратить внимание на точность планирования (обоснованность установления) подведомственным учреждениям государственного задания и его финансового обеспечения, обеспечение достоверного учета объемов предоставляемых услуг.
Типичные нарушения:
в расчет нормативов затрат включаются затраты на содержание имущества, не находящегося в оперативном управлении учреждения, что приводит к завышению объемов субсидий;
предоставление субсидий на оплату коммунальных расходов в полном объеме, без учета того, что часть из них должна осуществляться за счет доходов от оказания платных услуг;
предоставление субсидий учреждениям, не имеющим лицензии на право осуществления деятельности, что влечет административную ответственность и возможность признания деятельности незаконной;
предоставление субсидий на выполнение государственной услуги, не предусмотренной Перечнем государственных услуг, утвержденных Правительством области;
использование субсидий на цели, не предусмотренные государственным заданием.
При предоставлении субсидий сельхозтоваропроизводителям на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам не определялся срок строительства объектов. В связи с этим возможно получение субсидий, и недостижение цели, на которые берется инвестиционный кредит. Имело место предоставление субсидий при ненадлежащем оформлении документов.
В связи с увеличением ассигнований и расширением видов государственной поддержки сельского хозяйства на данные вопросы требуют особого внимания.
Главные распорядители бюджетных средств должны владеть ситуацией и знать о своих подведомственных учреждениях данные, необходимые для правильного расчета субсидий.
При формировании областного бюджета на 2013 год в Методику планирования бюджетных ассигнований областного бюджета внесены изменения, учитывающие доходы, получаемые бюджетными и автономными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности при планировании ассигнований на оплату коммунальных услуг.
- Нарушения, связанные с невыполнением договорных обязательств.
Установлено 115 фактов нарушений в 30 объектах проверок.
- 106 фактов Нарушения норм, требований, правил при осуществлении хозяйственной деятельности установлены в 29 объектах проверок.
Большинство нарушений в этом разделе связаны со строительством и ЖКХ. Наибольшие суммы финансовых нарушений выявлены проверкой расходования средств Фонда содействия реформированию ЖКХ – 35% от объема проверенных средств, на реализацию проекта по поддержке местных инициатив – 25%, на реализацию программы модернизации здравоохранения в части капитального ремонта медицинских учреждений - 14%.
Типичные нарушения:
подготовка гос. заказчиком технического задания на проектирование с отступлением от действующих норм и правил,
согласование изменений в проект, ухудшающих эксплуатационные характеристики объекта и нарушающие действующие нормативные требования, либо не обеспечивающих безопасное использование объекта (КОГКУ «УКС»),
не регистрируется право собственности на построенные объекты,
выполнение работ до размещения заказа – до заключения контракта, проверка сметы в центре ценообразования после завершения строительства,
использования государственными учреждениями объектов недвижимости без регистрации право оперативного управления, без регистрации права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.
ненадлежащая организация, либо отсутствие строительного контроля. Отсутствие строительного контроля со стороны заказчика и поручение его подрядчику или лицам, не имеющим необходимой квалификации. Нарушение исполнителями требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков и сетей инженерно-технического обеспечения и др. норм.
Факты осуществления некачественного строительного контроля установлены и со стороны областных государственных учреждений: КОГУП «Облкоммунсервис», КОГКУ «УКС», КОГКУ «Управление по газификации и инженерной инфраструктуре».
Выводы и рекомендации
Выводы:
- выявленные нарушения в большинстве случаев обусловлены низким уровнем дисциплины, нарушением норм, требований и правил при осуществлении хозяйственной деятельности;
- контроль со стороны главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств за соблюдением получателями субсидий, субвенций условий при их предоставлении осуществляется не в полном объеме;
- контроль со стороны государственных (муниципальных) заказчиков за полнотой и своевременностью исполнения контрактов (договоров) и претензионная исковая работа остаются недостаточными;
- эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на проведение ремонтных и строительно-монтажных работ, во многом зависит от надежности системы контроля со стороны заказчика, который в отдельных случаях остается неудовлетворительным;
- имеются значительные резервы повышения эффективности использования государственного имущества и управления государственной собственностью в виде долей в уставных капиталах хозяйственных обществ.
Предложения:
- главным распорядителям средств бюджета необходимо принять меры по повышению качества бюджетного планирования и усилить контроль за деятельностью подведомственных учреждений;
- государственным (муниципальным) заказчикам необходимо усилить контроль за полнотой и своевременностью исполнения контрактов, договоров, обеспечить в полном объеме предъявление санкций к поставщикам, исполнителям, подрядчикам за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственными (муниципальными) контрактами, договорами;
- департаменту государственной собственности Кировской области, отраслевым департаментам, управлениям организовать работу по проведению инвентаризации в подведомственных учреждениях на предмет полноты учета, сохранности, технического состояния, наличия регистрации права оперативного управления, постоянного (бессрочного) пользования, обеспечить эффективное использование имущества;
- уполномоченным органам обеспечить обоснованное и эффективное использование финансовых ресурсов, направляемых в уставные капиталы акционерных обществ;
- продолжить работу по совершенствованию бюджетного учета и отчетности.