Доклад на видеоконференции 29 апреля 2014
Экспертно-аналитическое мероприятие по анализу эффективности реализации программ приватизации муниципального имущества за период с 2011 по 2013 годы проводилось Контрольно-счетной палатой совместно с муниципальными контрольно-счетными комиссиями.
В рамках данного мероприятия были проверены действия администраций муниципальных образований, их структурных подразделений, непосредственно занимающихся приватизацией имущества.
Контрольно-счетной палатой сформирован отчет об итогах аудита на основе анализа и обобщения предоставленных контрольно-счетными комиссиями актов и отчетов. Всего представлено 80 актов и отчетов, разногласий от органов местного самоуправления не поступило.
Проведенный Контрольно-счетной палатой в 2011 году анализ налогового потенциала консолидируемого бюджета области показал, что в структуре неналоговых доходов местных бюджетов первое место занимали доходы от платных услуг, на втором месте находились доходы от аренды земельных участков, третьим по значимости источником являлись именно доходы от приватизации имущества.
Приватизация муниципального имущества в соответствии с программными документами решает две задачи:
пополнение доходов местных бюджетов;
оптимизация состава имущества в соответствии с функциями муниципалитетов.
Как показывают результаты аудита, задачи приватизации за период 2011-2013 годов решены не в полном объеме.
За три года приватизирован 601 объект муниципального имущества, из них 83% - это недвижимость.
Планы приватизации выполнены в среднем на 58%.
Приватизация муниципального имущества является малоэффективной.
Основными причинами сложившейся ситуации являются:
низкая ликвидность и ненадлежащее техническое состояние объектов имущества, приводящие иногда к значительному снижению цены продажи;
низкая активность покупателей. В среднем более 50% объявленных процедур признаны несостоявшимися из-за отсутствия участников.
Но техническое состояние объектов имущества, степень их износа, невыгодное месторасположение и, как следствие, отсутствие интереса к ним со стороны покупателей, не единственные причины, по которым не выполняются планы приватизации.
Проверки показали, что по отдельным запланированным объектам процедуры приватизации в течение года вообще не объявлялись, и причины этому:
отсутствие правоустанавливающих документов и результатов независимой оценки;
бездействие должностных лиц по своевременной подготовке документации;
планирование без учета целесообразности приватизации объектов и сроков для их предпродажной подготовки;
приватизация иных объектов имущества, не включенных в программу.
В течение 2011-2013 годов наиболее распространенным способом приватизации муниципального имущества являлся аукцион с открытой формой подачи предложений о цене - это 77% состоявшихся процедур. Посредством публичного предложения имущество продано в 19% случаев, самый низкий процент (4%) продаж без объявления цены. Но публичное предложение и продажа без объявления цены существенно снижают цену продажи.
В результате муниципальные образования получили 96% от общей суммы заявленных начальных цен (меньше на 32,7 млн. рублей).
В Мурашинском, Нолинском, Оричевском, Фаленском, Шабалинском районах, ЗАТО Первомайский, г. Кирово-Чепецке общий процент снижения начальной цены составляет от 20 до 50%. Есть и положительные примеры. В Арбажском, Кикнурском, Кирово-Чепецком, Малмыжском, Яранском районах, г. Вятские Поляны и г. Котельниче рост начальной цены составил более 20%.
Доходы от приватизации являются нестабильными, зависят от ликвидности имущества и активности покупателей. В отдельные годы проверяемого периода средства от продажи имущества вообще не поступали в бюджеты Малмыжского, Нагорского, Пижанского, Унинского районов, ЗАТО Первомайский, г. Вятские Поляны.
В целом в местные бюджеты за три года от приватизации имущества поступило 763 млн. рублей.
Их доля в общем объеме неналоговых доходов местных бюджетов достигает в среднем 8%.
Для отдельных муниципальных образований доля доходов от реализации имущества более значительна. Так в бюджетах Арбажского, Белохолуницкого, Верхошижемского, Лебяжского, Мурашинского, Нолинского, Санчурского, Слободского, Унинского, Уржумского, Фаленского, Шабалинского, Яранского районов и г. Вятские Поляны удельный вес доходов от продажи имущества в составе неналоговых доходов составляет от 15% до 75%.
Говоря о доходах, необходимо обратить внимание и на расходы местных бюджетов на подготовку и реализацию планов приватизации. Но объективно определить весь объем затраченных средств на подготовку правоустанавливающих документов, оплату услуг по проведению независимой оценки и публикации информационных сообщений в ходе мероприятия не удалось, в том числе по причине того, что в муниципалитетах отсутствует отдельный учет таких расходов. Информация о расходах не была представлена в полном объеме из Даровского, Кирово-Чепецкого, Котельничского, Оричевского, Пижанского, Советского, Сунского, Тужинского, Уржумского, Яранского районов, ЗАТО Первомайский, г. Вятские Поляны, г. Кирово-Чепецка. Это 30% районов.
По данным контрольно-счетных комиссий расходы на приватизацию муниципального имущества за три года составили 8,5 млн. рублей. Из них 747 тыс. рублей – это безрезультатные расходы на предпродажную подготовку объектов, реализация которых не состоялась.
Вторая задача приватизации – это оптимизация состава муниципального имущества. Ее решение требует дальнейшей работы органов местного самоуправления в данном направлении.
Объем имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, значителен, и требует постоянных расходов на его содержание.
Три года назад в 2011 году при проведении Контрольно-счетной палатой анализа налогового потенциала консолидируемого бюджета области объем муниципального имущества оценивался в более чем 870 тыс. объектов, а общая стоимость составляла более 38 млрд. рублей.
Наличие неиспользуемого имущества ежегодно отмечалось Контрольно-счетной палатой при проведении в муниципальных районах внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов. Так, в 2012-2013 годах доля неиспользуемой недвижимости в казне муниципальных образований в среднем составляла 25%. В отдельных районах этот показатель был намного выше: в Кикнурском районе не использовалось 95% недвижимых объектов казны, в Арбажском – 92%, в Сунском – более 50%, в Опаринском, Подосиновском – 43%, Немском, Орловском – более 30%, меры по их эффективному использованию не применялись.
В ходе аудита программ приватизации зафиксировано 315 объектов неиспользуемого имущества в 18 муниципальных районов (городских округов), из них большая часть имущества (95%) – это недвижимость. В основном это здания сферы образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства. И опять же, объективно оценить количество неиспользуемых объектов имущества не удалось, так как их учет в отдельных муниципалитетах не осуществляется. В 60% представленных нам материалов контрольно-счетных комиссий сведения о количестве неиспользуемых объектов имущества отсутствовали, это 26 районов.
Расходы на содержание таких объектов, как показывают результаты аудита, не подсчитываются и, соответственно, не оцениваются.
Приватизация является в ряде случаев единственной возможностью избавиться от неиспользуемого имущества, которое местные бюджеты не в состоянии содержать.
Из-за дефицитности местных бюджетов средства на содержание неиспользуемого имущества не выделяются, техническое состояние объектов ухудшается, что приводит к снижению их рыночной стоимости, а значит, не позволит рассчитывать на получение значительных доходов от приватизации.
Вместе с тем, муниципальное имущество – это резерв для получения доходов местных бюджетов. Передача в аренду неиспользуемого имущества– это постоянные арендные платежи и поддержание технического состояния объектов за счет арендаторов.
Реализация имущества позволяет получить дополнительный доход от его продажи и, что важно, налоговые поступления в будущем от частных собственников. Кроме того, исключает в дальнейшем расходы местных бюджетов на содержание этих объектов имущества.
Итоги проведенного мероприятия показывают, что в муниципальных образованиях отсутствует системный подход к процессу приватизации.
И это подтверждается выявленными нарушениями требований законодательства при продаже муниципального имущества.
В муниципальных образованиях не выполнены требования Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», не сформирована в полном объеме нормативная правовая база.
Необходимо решение вопросов, касающихся:
планирования приватизации муниципального имущества;
принятия решений об условиях приватизации;
порядка оплаты приватизируемого имущества;
подведения итогов продажи и заключения с покупателем договора купли-продажи имущества без объявления цены.
Процесс планирования приватизации носит условный характер.
Планирование происходит без правового закрепления критериев и условий о технической готовности объекта к продаже, без учета целесообразности продажи объектов и сроков, необходимых для предпродажной подготовки. Оно сводится к перечислению объектов имущества, определению сроков и способов приватизации, а также прогнозированию размера доходов.
В 34% муниципальных районов программы приватизации своевременно не актуализируются, объекты имущества продаются без предварительного включения в план.
Формальное отношение к планированию усугубляется отсутствием контроля со стороны представительных органов за результатами приватизации, хотя депутаты сами в своих решениях закрепляют обязательность рассмотрения представительным органом данных итогов. Так, в Белохолуницком, Нагорском, Малмыжском, Опаринском, Оричевском, Подосиновском, Тужинском, Унинском, Уржумском, Фаленском, Шабалинском районах, г. Вятские Поляны, г. Слободском отчеты о реализации планов приватизации представительными органами не рассматривались и не утверждались.
Процедуры приватизации проводятся с нарушением действующего законодательства.
Как показывают результаты аудита, систематический характер носит произвольное формирование начальной цены имущества, что приводит к снижению доходов бюджетов.
В г. Кирове цена имущества при продаже была необоснованно занижена на сумму НДС. В ходе проверки покупателем были перечислены в бюджет муниципального образования денежные средства в размере 18,7 млн. рублей – это разница между рыночной стоимостью здания и ценой его приобретения. По данному факту возбуждено уголовное дело, в ходе которого оценивается наличие коррупционной составляющей в данной сделке.
Не учитывается легитимность отчета об оценке, в Орловском районе, ЗАТО Первомайский, г. Слободском на торги было выставлено имущество с «устаревшей» начальной ценой.
В нарушение требований Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» к участию в торгах допускаются претенденты, не соответствующие требованиям законодательства.
В Нагорском районе к участию в аукционе неправомерно допущены лица, не предоставившие задаток.
В Зуевском районе при проведении аукциона с закрытой формой подачи предложений о цене в одной из заявок участника отсутствовало ценовое предложение. Однако в ходе аукциона в заявку была вписана необходимая для победы цена. По решению Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области результаты аукциона были признаны недействительными.
В г. Слободском к участию в торгах имущества неправомерно допущено юридическое лицо, которому в соответствии с федеральным законом запрещено выступать в качестве покупателей при приватизации имущества. Данная организация к тому же была признана победителем аукциона. На основании решения суда сделка признана недействительной, что повлекло за собой расторжение договора купли-продажи.
Незаконно заключаются договоры купли-продажи по результатам несостоявшихся аукционов. В Подосиновском, Санчурском, Уржумском районах выявлены случаи продажи муниципального имущества «единственному» участнику. При этом в 2011 году аналогичное нарушение уже отмечалось Контрольно-счетной палатой в Санчурском районе при проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета.
Имеют место факты незаконной продажи имущества без проведения торгов. В Советском районе (Колянурское сельское поселение) в 2011 и 2012 году без торгов проданы 4 объекта недвижимости на общую сумму 36 тыс. рублей. Денежные средства в бюджет поселения не поступили. Законность действий должностных лиц и соответствие цены продажи действительной рыночной стоимости в настоящее время оценивается правоохранительными органами.
Обращает на себя внимание складывающая практика неправомерного отчуждения муниципального имущества без проведения процедур приватизации путем списания объектов имущества и и продажи их без торгов в качестве материалов (металлолома, запчастей и т.д.). Подобные факты установлены в Вятскополянском, Оричевском, Подосиновском районах. Так, в Подосиновском районе списанный и проданный в качестве лома черных металлов муниципальный трактор новый владелец успешно зарегистрировал в Государственной инспекции за техническим состоянием самоходных машин. Материалы по данному факту направлены в ходе проверки в правоохранительные органы.
Органами местного самоуправления не выполняются требования законодательства об обязательной публикации сведений о приватизации в официальных печатных изданиях и на официальных сайтах муниципальных образований.
Таким образом, не обеспечивается реализация законодательно установленных принципов приватизации, а именно равенства покупателей имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления, а также создаются риски коррупционных проявлений и злоупотреблений должностными полномочиями.
На снижение доходов местных бюджетов от приватизации оказывают влияние нарушения при исполнении договоров купли-продажи имущества. Основные из них:
систематическое нарушение покупателями договорных сроков оплаты имущества, что зафиксировано в 30% муниципальных районов;
отсутствие претензионно-исковой работы с должниками. Условия о штрафных санкциях не предусматриваются в договорах купли-продажи, пени за нарушение сроков оплаты не начисляются и не предъявляются к должникам. Такие факты установлены в Верхошижемском, Даровском, Кирово-Чепецком, Лузском, Мурашинском, Омутнинском, Оричевском, Санчурском, Слободском, Юрьянском районах, г. Кирово-Чепецке, г. Вятские Поляны.
В результате общая сумма недополученных доходов местных бюджетов по состоявшимся сделкам приватизации составила 6,1 млн. рублей.
Подводя итоги, обозначим, что в правоохранительные органы контрольно-счетными комиссиями направлено 18 материалов. Пока возбуждено одно уголовное дело по ст. 293 УК РФ (халатность), проводится проверка для решения вопроса об уголовном преследовании еще по одному факту. Также прокуратурой в органы местного самоуправления внесено в 10 представлений об устранении нарушений законодательства, из них 7 – в Даровском районе. По большинству направленных материалов до настоящего времени прокурорского реагирования нет.
Результаты аудита показывают, что существующая практика организации процесса приватизации неэффективна.
Приватизация носит разовый характер и рассматривается в качестве экстренного источника доходов, либо как продажа имущества при появлении непосредственного покупателя.
Вместе с тем, в условиях дотационности и дефицитов местных бюджетов необходимо решение вопросов по активизации процесса приватизации, проведению инвентаризации муниципального имущества и оценке расходов на содержание неиспользуемых объектов.
Дальнейшая работа по приватизации требует со стороны органов местного самоуправления:
разработки в полном объеме нормативно-правовой базы;
определения целей и задач приватизации, разработки мероприятий по их реализации в программных документах;
установления показателей эффективности работы органов местного самоуправления, отражающих степень достижения поставленных задач;
организации эффективного контроля за результатами приватизации со стороны представительных органов местного самоуправления;
повышения ответственности должностных лиц за результаты приватизации.
Аналогичные рекомендации направлены Контрольно-счетной палатой в адрес Правительства Кировской области после проверки процесса приватизации областного имущества. В этом случае речь идет о целесообразности принятия отдельного закона Кировской области о приватизации, доработки Концепции повышения эффективности управления государственным имуществом Кировской области и государственной программы.